Sửa đổi Luật Dầu khí [Bài 3]: Cần đặt ngành dầu khí trong hệ sinh thái rộng hơn

LTS: Ngành dầu khí không chỉ là trụ cột của nền kinh tế mà còn gắn với nhiệm vụ bảo đảm an ninh năng lượng và bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển. Sau gần 3 năm thực thi, Luật Dầu khí năm 2022 đã phát huy hiệu quả, tạo nhiều chuyển biến tích cực. Song trước yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới, một số quy định cần tiếp tục được hoàn thiện để đáp ứng thực tiễn. Trong bối cảnh đất nước hướng tới mục tiêu tăng trưởng hai con số và đẩy mạnh chuyển dịch năng lượng, việc sửa đổi Luật được kỳ vọng sẽ khơi thông thể chế, thu hút đầu tư và mở rộng không gian phát triển cho ngành dầu khí.

Chuyển dịch năng lượng đặt ra yêu cầu mới cho chính sách dầu khí

PGS.TS Ngô Trí Long, Chuyên gia kinh tế, Hiệp hội tư vấn Tài chính Việt Nam nhấn mạnh, dầu khí là lĩnh vực đặc biệt. Đây không chỉ là hoạt động kinh tế, mà còn liên quan trực tiếp đến chủ quyền tài nguyên, an ninh năng lượng, an ninh kinh tế, môi trường biển và lợi ích quốc gia dài hạn.

Vì vậy, sửa Luật Dầu khí không thể chỉ nhằm tháo gỡ thủ tục cho dự án, mà phải hướng tới một khuôn khổ pháp lý rõ ràng, ổn định, khả thi, có khả năng cân bằng ba mục tiêu: Khai thác hiệu quả tài nguyên quốc gia, thu hút đầu tư vào lĩnh vực vốn lớn, rủi ro cao và bảo đảm trách nhiệm môi trường trong toàn bộ vòng đời dự án.

Luật Dầu khí năm 2022 đã có nhiều đổi mới, nhất là trong quy định về điều tra cơ bản, tìm kiếm, thăm dò, khai thác, hợp đồng dầu khí, quyền và nghĩa vụ của nhà thầu, vai trò của doanh nghiệp dầu khí Nhà nước.

Tuy nhiên, ngành dầu khí hiện nay bước vào giai đoạn khó hơn. Các mỏ dễ khai thác giảm dần; nhiều mỏ còn lại có điều kiện địa chất phức tạp, trữ lượng nhỏ, chi phí cao, thời gian thu hồi vốn dài. Nếu cơ chế pháp lý thiếu linh hoạt, nhiều nguồn tài nguyên có thể không được khai thác kịp thời hoặc không đạt hiệu quả kinh tế.

Mặt khác, bối cảnh chuyển dịch năng lượng đặt ra yêu cầu mới cho chính sách dầu khí. Dầu khí không còn có thể được nhìn nhận đơn thuần là ngành khai thác tài nguyên. Ngành này phải được đặt trong hệ sinh thái rộng hơn của công nghiệp năng lượng, kinh tế biển, giảm phát thải và tăng trưởng xanh. Khí thiên nhiên, hạ tầng dầu khí, dịch vụ kỹ thuật ngoài khơi, dữ liệu địa chất, công nghệ khoan, công trình biển và năng lực vận hành an toàn cao đều có thể trở thành nền tảng cho các lĩnh vực mới như năng lượng ngoài khơi, thu giữ và lưu trữ carbon, hydrogen, amoniac xanh và dịch vụ kỹ thuật năng lượng.

Sửa đổi lần này cần tạo sự chắc chắn cho đầu tư

Từ góc độ pháp luật, theo PGS.TS Ngô Trí Long, yêu cầu quan trọng nhất của lần sửa đổi này là tạo sự chắc chắn cho đầu tư. Đối với dầu khí, rủi ro pháp lý nhiều khi không kém rủi ro địa chất. Một dự án dầu khí thường có thời gian chuẩn bị dài, vốn đầu tư lớn, công nghệ phức tạp và chịu biến động mạnh của giá năng lượng quốc tế. Nhà đầu tư chỉ có thể cam kết vốn dài hạn nếu nhìn thấy một môi trường pháp lý ổn định, hợp đồng có tính dự báo, cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng và quy trình phê duyệt minh bạch.

Do đó, dự thảo sửa đổi luật cần làm rõ hơn các quy định về lựa chọn nhà thầu, ký kết và thực hiện hợp đồng dầu khí, điều chỉnh hợp đồng trong trường hợp điều kiện khai thác thay đổi, cơ chế ưu đãi đối với mỏ cận biên, mỏ nhỏ, mỏ tận thu, mỏ có điều kiện kỹ thuật phức tạp. Đây là những vấn đề có ý nghĩa quyết định. Nếu luật quy định quá chung, doanh nghiệp phải chờ văn bản dưới luật; nếu văn bản dưới luật chậm hoặc thiếu thống nhất, cơ hội đầu tư có thể bị bỏ lỡ.

Một đạo luật tốt phải giảm chi phí tuân thủ nhưng tăng trách nhiệm giải trình. Điều cần cắt giảm là thủ tục trùng lặp, kéo dài, nặng tính xin - cho và không tạo thêm giá trị quản lý. Điều không được cắt giảm là tiêu chuẩn an toàn, nghĩa vụ tài chính, bảo vệ môi trường, minh bạch dữ liệu và trách nhiệm phục hồi sau khai thác. Cải cách thể chế không đồng nghĩa với nới lỏng quản lý. Cải cách đúng là chuyển từ quản lý nặng tiền kiểm sang quản lý dựa trên rủi ro, dữ liệu và hậu kiểm nghiêm minh.

Phân quyền trong lĩnh vực tài nguyên - năng lượng phải được thiết kế chặt chẽ

Một định hướng đáng chú ý của dự thảo là đơn giản hóa thủ tục, tăng cường phân quyền, giao quyền trong một số khâu thẩm định, phê duyệt. Đây là hướng đi cần thiết, bởi ngành dầu khí không thể vận hành hiệu quả nếu mọi quyết định đều phải đi qua quá nhiều tầng nấc. Tuy nhiên, phân quyền trong lĩnh vực tài nguyên - năng lượng phải được thiết kế chặt chẽ. Phân quyền không phải là chuyển việc từ cấp này sang cấp khác rồi để trách nhiệm bị phân tán. Phân quyền phải đi kèm thẩm quyền rõ, trách nhiệm rõ và cơ chế kiểm tra rõ.

Trong lĩnh vực dầu khí, một quyết định phê duyệt không chỉ ảnh hưởng đến doanh nghiệp, mà còn tác động đến tài nguyên quốc gia, môi trường biển, ngân sách nhà nước và an ninh năng lượng. Vì vậy, luật cần quy định rành mạch ranh giới giữa quyền đại diện chủ sở hữu tài nguyên của nhà nước, quyền quản lý nhà nước của bộ ngành, quyền và trách nhiệm của doanh nghiệp dầu khí nhà nước, quyền và nghĩa vụ của nhà thầu. Càng phân quyền, càng cần minh bạch hóa quy trình và chuẩn hóa trách nhiệm giải trình.

Bên cạnh đó, sửa Luật Dầu khí phải đặt bảo vệ môi trường thành nguyên tắc pháp lý xuyên suốt, không phải phần phụ đi kèm dự án. Hoạt động dầu khí diễn ra trên đất liền, hải đảo và vùng biển; trong đó môi trường biển là không gian đặc biệt nhạy cảm. Một sự cố tràn dầu, rò rỉ khí, chất thải khoan hoặc xử lý không đúng quy trình có thể ảnh hưởng đến thủy sản, du lịch, đa dạng sinh học, sinh kế ngư dân và niềm tin của cộng đồng.

Vì vậy, luật sửa đổi cần làm rõ trách nhiệm môi trường trong toàn bộ vòng đời dự án: Từ điều tra cơ bản, khảo sát địa chấn, khoan thăm dò, khai thác, vận chuyển, xử lý, lưu trữ đến đóng mỏ, hủy giếng, tháo dỡ công trình và phục hồi môi trường. Trách nhiệm môi trường không thể chỉ dừng ở báo cáo đánh giá tác động môi trường ban đầu. Cần có cơ chế giám sát liên tục, cập nhật dữ liệu, kiểm toán môi trường định kỳ và công khai thông tin phù hợp.

Đặc biệt, cần thiết lập rõ nghĩa vụ bảo đảm tài chính cho phục hồi môi trường. Dự án dầu khí có vòng đời dài; chi phí đóng mỏ, tháo dỡ công trình, xử lý giếng, làm sạch khu vực khai thác có thể rất lớn. Nếu không có cơ chế ký quỹ, bảo lãnh, trích lập quỹ hoặc bảo đảm tài chính phù hợp, rủi ro có thể chuyển từ doanh nghiệp sang nhà nước và cộng đồng. Nguyên tắc pháp lý phải rõ: Chủ thể hưởng lợi từ khai thác tài nguyên phải có nghĩa vụ chi trả đầy đủ cho phòng ngừa, kiểm soát và khắc phục tác động môi trường.

Giảm phát thải khí nhà kính, thu giữ và lưu trữ carbon trong hoạt động dầu khí

Một điểm mới đáng chú ý theo PGS.TS Ngô Trí Long là dự thảo đề cập đến giảm phát thải khí nhà kính, thu giữ và lưu trữ carbon trong hoạt động dầu khí, đồng thời mở ra hướng phát triển chuỗi giá trị dầu khí, dịch vụ kỹ thuật cao và năng lượng ngoài khơi. Đây là bước đi đúng, nhưng cần được cụ thể hóa thận trọng. Thu giữ và lưu trữ carbon không phải là hoạt động kỹ thuật thông thường. Nó liên quan đến không gian địa chất ngầm, an toàn dài hạn, rủi ro rò rỉ, trách nhiệm sau đóng điểm lưu trữ và quyền giám sát của Nhà nước.

Vì vậy, luật cần xác lập những nguyên tắc nền tảng về điều kiện cấp phép, tiêu chuẩn địa chất, yêu cầu đo đạc - báo cáo - thẩm định, trách nhiệm bồi thường, trách nhiệm sau vận hành và cơ chế xử lý sự cố. Nếu thiếu khung pháp lý rõ, công nghệ mới khó thu hút đầu tư. Nhưng nếu khung pháp lý lỏng, rủi ro môi trường có thể kéo dài qua nhiều thế hệ.

Đối với năng lượng ngoài khơi, nhất là điện gió ngoài khơi và các dịch vụ kỹ thuật liên quan, luật cần tránh chồng chéo với pháp luật về biển, đất đai, đầu tư, điện lực, bảo vệ môi trường, quy hoạch và tài nguyên. Một dự án ngoài khơi có thể liên quan đồng thời đến khảo sát biển, quyền sử dụng khu vực biển, hạ tầng truyền tải, hợp đồng mua bán điện, đánh giá tác động môi trường, an ninh quốc phòng và an toàn hàng hải. Nếu mỗi luật quản một đoạn mà thiếu cơ chế phối hợp, nhà đầu tư sẽ đối mặt với ma trận thủ tục.

Sửa Luật Dầu khí là cần thiết, nhưng điều quan trọng hơn là sửa theo triết lý nào. Nếu chỉ sửa để đẩy nhanh dự án, luật có thể tạo thuận lợi ngắn hạn nhưng chưa chắc bền vững. Nếu sửa để siết quản lý theo cách hành chính hóa, luật có thể làm mất cơ hội đầu tư. Cách tiếp cận đúng phải là phát triển có kiểm soát: Thị trường hơn trong huy động vốn và phân bổ rủi ro; minh bạch hơn trong hợp đồng và dữ liệu; nghiêm ngặt hơn trong chuẩn môi trường; rõ ràng hơn trong trách nhiệm nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng.

Dầu khí vẫn là trụ cột quan trọng của an ninh năng lượng quốc gia, nhưng vai trò đó chỉ bền vững khi được đặt trong khuôn khổ pháp luật hiện đại. Tinh thần lớn nhất của lần sửa đổi này cần được khẳng định rõ: Không đánh đổi môi trường lấy tăng trưởng ngắn hạn; không phủ định vai trò dầu khí trong an ninh năng lượng; không để tài nguyên quốc gia bị khai thác kém hiệu quả; và không để quá trình chuyển dịch năng lượng thiếu nền tảng pháp lý. Khi luật giải quyết được đồng thời các yêu cầu đó, sửa Luật Dầu khí sẽ không chỉ là sửa một đạo luật chuyên ngành, mà là bước hoàn thiện thể chế cho phát triển bền vững của Việt Nam trong giai đoạn mới.