Chuyển quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra

Sáng 19/8, cho ý kiến tại Tổ về định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn nhấn mạnh yêu cầu sửa đổi các quy định về ngân sách nhà nước phải tạo ra những đổi mới, đột phá thực chất.

Theo Chủ tịch Quốc hội, cần chuyển mạnh từ phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý gắn với mục tiêu, chỉ tiêu và kết quả đầu ra; đồng thời tăng quyền chủ động, gắn trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương với hiệu quả sử dụng nguồn lực được giao.

Giao vốn theo mục tiêu, không quản lý quá chi tiết từng dự án

Phát biểu tại phiên thảo luận, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn đánh giá các định hướng sửa đổi lần này cơ bản nhằm giải quyết những điểm nghẽn về thể chế, bảo đảm đồng bộ giữa pháp luật về ngân sách nhà nước và đầu tư công, đáp ứng yêu cầu phát triển trong bối cảnh mới.

Theo Chủ tịch Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công đều mới được sửa đổi, song yêu cầu tăng trưởng cao cùng với việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp tiếp tục đặt ra yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ hơn phương thức quản lý, phân bổ và sử dụng nguồn lực.

Một trong những vấn đề cần khắc phục là mô hình lập ngân sách, kế hoạch còn nhiều tầng nấc, quy trình kéo dài, làm giảm tính chủ động của chính quyền địa phương. Cùng với đó là những rào cản giữa chi thường xuyên và chi đầu tư.

Trong thực tế, nhiều cơ quan, địa phương gặp khó khăn khi không thể sử dụng kinh phí thường xuyên cho việc sửa chữa, nâng cấp nhỏ tài sản công hoặc chuẩn bị dự án đầu tư.

Chủ tịch Quốc hội cho rằng cần linh hoạt hơn trong phân định hai loại chi này trên cơ sở bản chất và mục tiêu của nhiệm vụ chi, thay vì áp dụng máy móc theo nguồn vốn.

Theo đó, vốn đầu tư nên tập trung cho các dự án lớn, tạo năng lực mới; còn chi thường xuyên có thể phục vụ duy trì, sửa chữa, nâng cấp và nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản hiện có.

Từ thực tế nhiều trụ sở cơ quan được đầu tư lớn nhưng sau một thời gian lại xuống cấp do vướng cơ chế sửa chữa, Chủ tịch Quốc hội cho rằng cần có nguồn lực phù hợp cho việc duy trì, vận hành tài sản công.

Chuyển từ quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra

Một định hướng lớn được Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn nhấn mạnh là chuyển từ quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý gắn với mục tiêu, chỉ tiêu và kết quả đầu ra.

Theo đó, Trung ương tập trung kiểm soát chính sách, tiêu chuẩn và chỉ tiêu kết quả; còn thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, các bộ, ngành, địa phương phải chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả sử dụng nguồn lực được giao.

Chủ tịch Quốc hội đồng thời yêu cầu hoàn thiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn kết chặt chẽ kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn với dự toán ngân sách hằng năm, hạn chế tình trạng lập nhiều loại kế hoạch trùng lặp, dàn trải.

Qua các ý kiến phát biểu, Chủ tịch Quốc hội cũng thống nhất về việc hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn chương trình mục tiêu quốc gia và vốn bổ sung có mục tiêu, cần chuyển mạnh sang cơ chế giao vốn “trọn gói”, không phân bổ quá chi tiết từng dự án nhỏ lẻ ở cấp Trung ương.

Trung ương giao tổng nguồn lực và xác định các mục tiêu, nhiệm vụ bắt buộc; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân bổ chi tiết, điều hòa nguồn lực phù hợp với tình hình thực tế; Ủy ban nhân dân tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm.

Cùng với đó, cần rà soát, bãi bỏ những điều kiện ràng buộc quá cứng; nghiên cứu cho phép kéo dài thời gian giải ngân đối với một số khoản kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia có tính chất đặc thù sang năm kế tiếp, thay vì phải thực hiện quá nhiều thủ tục.

“Một trong những vướng mắc lớn thời gian qua chính là mỗi bộ, ngành hướng dẫn một kiểu về thủ tục của từng chương trình. Nay đã hợp nhất chương trình thì cơ chế quản lý ngân sách cũng phải thay đổi tương ứng”, Chủ tịch Quốc hội nêu rõ.

Theo Chủ tịch Quốc hội, Quốc hội cũng phải đổi mới phương thức quản lý, không đi quá sâu vào danh mục và từng dự án cụ thể; Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội trong tổ chức thực hiện các định hướng, mục tiêu và chính sách lớn đã được Quốc hội quyết định.

Mở đường cho ngân sách địa phương đầu tư hạ tầng liên vùng

Về phân cấp, phân quyền, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn cho rằng ngân sách hiện hành còn phụ thuộc qua nhiều cấp, trong khi định hướng mới phải phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của từng cấp chính quyền.

Một vấn đề được Chủ tịch Quốc hội gợi mở là cho phép địa phương sử dụng ngân sách để đầu tư, hỗ trợ các công trình hạ tầng liên tỉnh, liên vùng hoặc những công trình ngoài địa giới hành chính nhưng có tác động trực tiếp đến sự phát triển của địa phương.

Chủ tịch Quốc hội dẫn ví dụ Thành phố Hồ Chí Minh có nhu cầu hỗ trợ một số địa phương thuộc vùng căn cứ cách mạng trước đây xây dựng đường, cầu, phục hồi các khu di tích lịch sử gắn với Thành phố nhưng còn gặp vướng mắc về cơ chế ngân sách.

Theo Chủ tịch Quốc hội, đây là những vấn đề thực tiễn mà Luật sửa đổi cần tính đến.

“Thay đổi tư duy từ việc quản lý ngân sách cứng theo địa giới hành chính sang tạo điều kiện cho hợp tác và liên kết vùng. Hiện nay việc phân bổ ngân sách còn chi tiết theo từng dòng, từng mục, từng dự án; định hướng mới phải chuyển sang giao trọn gói theo mục tiêu, địa phương chủ động điều chỉnh trong khuôn khổ được giao”, Chủ tịch Quốc hội gợi mở.

Để Luật thực sự đi vào cuộc sống, Chủ tịch Quốc hội cũng lưu ý phải rà soát đồng bộ các luật có liên quan, trong đó có pháp luật về đầu tư công, quản lý và sử dụng tài sản công, quản lý thuế, quản lý nợ công.

Phải có những đổi mới, đột phá thực chất

Dành nhiều thời gian đề cập cơ chế cho Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, Chủ tịch Quốc hội cho rằng đây là hai đô thị đầu tàu, đóng góp rất lớn cho nền kinh tế nhưng đang chịu áp lực rất lớn về nhu cầu đầu tư hạ tầng, giao thông, chống ngập, xử lý chất thải và bảo đảm an sinh xã hội.

Trong khi nhu cầu vốn cho các tuyến vành đai, hệ thống đường sắt đô thị, metro và các dự án hạ tầng chiến lược trong 10 - 20 năm tới rất lớn, khả năng đáp ứng từ nguồn ngân sách hiện nay còn hạn chế.

Bên cạnh đó, thẩm quyền huy động vốn, quyết định các công cụ tài chính và khả năng tạo nguồn thu mới của địa phương vẫn chịu nhiều ràng buộc từ các luật chuyên ngành.

Từ thực tế này, Chủ tịch Quốc hội gợi mở nghiên cứu một số cơ chế mạnh hơn như khai thác nguồn lực từ đất đai gắn với phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng (TOD); mở rộng dư địa vay phù hợp với năng lực tài chính; đa dạng hóa công cụ huy động vốn; tăng quyền chủ động ngân sách và khả năng tạo nguồn thu mới; đồng thời xây dựng cơ chế ngân sách thuận lợi hơn cho liên kết vùng.

Một hướng khác được Chủ tịch Quốc hội đề cập là chuyển từ việc chỉ khống chế cứng bằng trần nợ sang kiểm soát bằng các chỉ số an toàn tài chính, gắn với năng lực trả nợ và hiệu quả sử dụng vốn.

Chủ tịch Quốc hội cũng gợi mở nghiên cứu ổn định tỷ lệ điều tiết ngân sách cho Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trong chu kỳ dài hơn, có thể tương đương hai thời kỳ ổn định ngân sách, nhằm giúp hai thành phố chủ động cân đối nguồn lực và thực hiện các dự án lớn, dài hạn.

Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh, tinh thần chung là việc hoàn thiện các quy định về ngân sách nhà nước và đầu tư công lần này phải tạo ra những đổi mới, đột phá thực chất, tháo gỡ điểm nghẽn thể chế, khơi thông nguồn lực phục vụ phát triển đất nước, đồng thời tạo thêm dư địa phát triển cho những đô thị động lực như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh.

Cần thống nhất kế hoạch tài chính và kế hoạch đầu tư công

Cũng cho ý kiến về định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), đại biểu Trần Hoàng Ngân, Đoàn ĐBQH Thành phố Hồ Chí Minh, bày tỏ tán thành việc hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước với Luật Đầu tư.

Theo đại biểu, việc quy định ở hai luật khác nhau trong thời gian qua đã dẫn tới một số nội dung chồng chéo. Việc hợp nhất hai luật sẽ giúp tinh gọn hệ thống pháp luật, tiết kiệm thời gian và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện.

Đại biểu cũng cho rằng việc hợp nhất phù hợp với thực tiễn tổ chức bộ máy hiện nay, khi các cơ quan thực hiện chức năng về kế hoạch, đầu tư và tài chính đã được sắp xếp, hợp nhất cả ở Trung ương và địa phương.

Qua nghiên cứu dự thảo gồm 10 chương, 102 điều, đại biểu Trần Hoàng Ngân đánh giá cao việc rà soát, chỉnh lý với nhiều nội dung được sửa đổi, bổ sung, lược bỏ và cắt giảm; đồng thời cơ bản thống nhất với các nội dung của dự thảo.

Đề cập kế hoạch tài chính và đầu tư công, đại biểu Trần Hoàng Ngân cho rằng hiện nay có kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch vay và trả nợ công 5 năm cùng nhiều kế hoạch có mối liên hệ chặt chẽ, trong đó một số nội dung còn trùng lặp.

Theo đại biểu, kế hoạch đầu tư công là một bộ phận trong tổng thể kế hoạch tài chính. Vì vậy, hợp nhất hai luật cũng cần tiến tới thống nhất các loại kế hoạch có liên quan, qua đó giảm thủ tục và nâng cao hiệu quả quản lý.

Đại biểu đề nghị đặc biệt lưu ý quy định chuyển tiếp, bởi hiện nay kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch tài chính 5 năm đang được triển khai song song.

“Trong trường hợp phải sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh các kế hoạch này trong thời gian tới, có thể xem xét hợp nhất luôn hai kế hoạch thành một kế hoạch thống nhất”, đại biểu Trần Hoàng Ngân đề xuất.

Cũng quan tâm tới nội dung này, đại biểu Đỗ Đức Hiển cho biết kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026 - 2030 đã được Quốc hội quyết định và đang được triển khai. Do đó, dự thảo cần quy định rõ cơ chế chuyển tiếp sau khi Luật mới có hiệu lực.

Theo đại biểu Đỗ Đức Hiển, cần xác định rõ sẽ tiếp tục thực hiện hai kế hoạch đã được Quốc hội quyết định cho đến hết giai đoạn hay xây dựng một kế hoạch mới để thay thế, thống nhất hai kế hoạch hiện hành.

Bên cạnh đó, cũng phải tính đến trường hợp trong thời gian thực hiện cần điều chỉnh các kế hoạch. Khi hai kế hoạch được hợp nhất, trình tự, thủ tục và thẩm quyền sửa đổi sẽ được thực hiện như thế nào cũng cần được quy định cụ thể.

Đại biểu cảnh báo, nếu không xử lý rõ nội dung này, từ thời điểm Luật có hiệu lực đến hết giai đoạn 2026 - 2030 có thể phát sinh vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện.

Đầu tư từ ngân sách địa phương cần được “phân cấp trọn gói”

Góp ý cụ thể về phân cấp, phân quyền, đại biểu Trần Hoàng Ngân cho rằng các dự án luật hiện nay đều cần quán triệt tinh thần “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”.

Đối với các dự án đầu tư công sử dụng ngân sách địa phương, đại biểu đề nghị thực hiện theo hướng “phân cấp trọn gói”, giao đầy đủ hơn quyền chủ động cho địa phương trong quyết định, tổ chức thực hiện và gắn với trách nhiệm của địa phương.

Bên cạnh nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, đại biểu cũng đề nghị dự thảo tiếp tục rà soát, làm rõ nội dung liên quan đến vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để bảo đảm bao quát đầy đủ phạm vi quản lý nguồn lực nhà nước.

Một nội dung khác được đại biểu Trần Hoàng Ngân quan tâm là việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực thuế.

Theo đại biểu, Hiến pháp quy định Quốc hội quyết định các vấn đề về thuế. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, ranh giới giữa những nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội và những nội dung giao Chính phủ quy định chi tiết có thời điểm chưa thực sự rõ ràng.

Do đó, đại biểu đề nghị Luật quy định cụ thể theo hướng Quốc hội quyết định các loại thuế và những nội dung cơ bản của từng chính sách thuế; Chính phủ chỉ quy định chi tiết đối với những nội dung được Luật hoặc nghị quyết của Quốc hội giao.

Quy định như vậy, theo đại biểu, sẽ vừa bảo đảm đúng thẩm quyền của Quốc hội theo Hiến pháp, vừa xác định rõ phạm vi Chính phủ được giao quy định chi tiết.

Cùng với đó, tại Điều 19, đại biểu đề nghị bổ sung nhiệm vụ của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong giám sát các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính, ngân sách.